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氣候難民的國際法保護現狀分析

時間:2020-03-13 來源:法制博覽 作者:韓段琪瑞 本文字數:4880字

  國際法熱點論文(8篇完整版范文)之第六篇

  摘要:氣候惡化造成大批人流離失所, 他們就是氣候難民。對于這類人群, 實踐中申請難民身份的嘗試均告失敗, 立法上相關制度也不能提供有效的保護;趪H法保護人權的出發點, 氣候難民應當納入國際法的保護范圍。一方面需要國際社會共同努力從根源上減少氣候難民的產生, 另一方面可以通過訂立新的國際公約、締結雙邊條約、建立專門的救濟基金及管理組織等方式進行保護。

  關鍵詞:氣候難民,國際法,保護

國際法熱點論文

  國際移民組織指出, 至2050年左右, 可能有兩億人口因氣候變暖而遷徙;趪H法保護人權的基本出發點以及維持國際社會穩定的需要, 氣候難民的國際法保護勢在必行。既然要探討氣候難民, 必須先明確其內涵。筆者認為, 氣候難民是指由于氣候的災難性變化從而不得不遷移到別國臨時或永久居住的人。

  一、氣候難民的保護現狀

  (一) 現行國際立法對氣候難民保護的探索

  2009年, 聯合國人權委員會采用了聯合國第10/4號決議承認氣候變化與人權之間的關聯 (1) 。既然保護人權是國際法的基本出發點, 氣候變化又確實會影響人權, 那么氣候難民就應當得到國際法保護。然而, 目前并沒有文件規定個人享有安全生活環境的實體權利, 第三代人權觀 (2) 中雖然涉及部分關于健康環境權的內容, 但發展仍不成熟。聯合國人權事務高級專員辦事處的報告中僅指出了“因為氣候變化而跨越國境的人享有接收國的普遍人權, 但不享有進入權”。 (3) 然而, 進入權是氣候難民享有普遍人權的基本前提。綜合以上規定, 目前的人權法立法體系對氣候難民的保護仍有一定欠缺。

  現階段很多學者贊同將因氣候原因被迫遷移但仍未跨越國界的人作為“國內流離失所者”給予保護!蛾P于國內流離失所的指導原則》對國內流離失所者進行了明確的定義 (4) , 氣候變化完全符合定義中“天災”的條件, 問題在于保護的力度及可行性。原則的主要內容是為流離失所者的本國政府設定保護人權的義務, 然而氣候變化牽連整個國家, 并伴隨很多其他棘手問題, 發生國政府根本無力對流離失所者進行保護。但該原則確有亮點, 原則中提及了流離失所者有去別國避難、尋求庇護的權利 (5) 。聯合國第3454號決議付諸實踐, 提及要將難民及流離失所者一同納入難民署的援助對象 (6) 。雖然該原則仍缺乏普及性和法律效力, 也無對應的國際條約規定別國對入境的流離失所者負有保護義務, 但確實對現階段氣候難民的保護具有開拓性的指導意義。

  另外一種可能的保護路徑是作為無國籍人進行保護!蛾P于國家權利與義務的蒙得維的亞公約》規定的國家要素有定居的居民、確定的領土、政權組織和主權。單從這一規定來看, 沒有領土或者定居的居民是不能構成國家的。但國際法對國家的消亡只規定了合并、吸收、分立三種情況, 物理消亡并不在列 (7) 。因此氣候變化導致領土物理消亡的國家資格能否存續仍具爭議, 即使氣候難民的本國已經消亡, 其能否作為無國籍人得到保護也未可知。

  目前, 非洲和拉丁美洲的區域性難民公約已經拓寬了難民范圍。1969年通過的《關于非洲難民問題具體方面的公約》在定義難民時吸收了聯合國1951年的國際公約以及1967年的議定書中對難民的定義 (8) , 同時又將因公共秩序不穩定而逃離其本國的人也納入難民范圍 (9) 。1984年拉丁美洲通過的《卡塔赫納難民宣言》又進一步擴大了難民的范圍, 將因生命、安全、自由受到威脅而逃離本國的人都納入了難民范圍 (10) 。雖然兩份公約都沒有明確將氣候變化列入難民認定的因素, 但是已經表現出根據現實情況擴大難民范圍的意圖, 可以為今后氣候難民保護提供參考。

  (二) 氣候難民訴訟保護實踐

  2014年, 移居新西蘭多年的基里巴斯公民Teitiota向新西蘭法院申請承認其氣候難民地位。新西蘭移民與保護法庭和高等法院認為其不符合公約難民的內涵, 只有回國后可能遭受迫害的人才能取得難民地位, Teitiota與其他基里巴斯公民面臨的狀況沒有什么不同, 基里巴斯政府已經在努力采取措施避免氣候變化帶來的負面影響, 他們的狀況并沒有達到需要新西蘭政府給予保護的程度。法官也考慮到, 如果這一訴請被支持, 其他區域將會效仿, 涌入新西蘭請求保護, 這將給新西蘭帶來巨大的壓力。在類似案件中, 無一例外的, 因氣候原因申請難民身份均被駁回, 可見現階段實踐中氣候原因并不能成為認定永久居留權或難民身份的因素, 有必要通過其他制度來對氣候難民進行國際法保護。

  二、氣候難民保護面臨的困境

  首先, 國際法地位不明確。目前氣候難民沒有取得國際法上的難民地位。公約將難民的產生原因局限在了五種政治因素, 很多學者認為氣候因素難以與之并列, 加入會造成體系混亂。還有學者認為氣候惡化不符合公約中受到迫害的要求。環境難民的概念產生后大部分學者認為范圍太過寬泛, 對其均予以保護會使得傳統公約難民的保護力度降低, 由于氣候難民是環境難民的下位概念, 自然而然就受到了冷落。其實, 將氣候難民納入國際法保護并不意味著一定要破壞原公約體系, 完全可以嘗試從其他路徑解決問題。公約中迫害二字也不應做局限的解釋, 氣候難民的處境可以視為遭受自然環境的迫害。再就氣候難民與環境難民的關系來講, 氣候難民是環境難民中人權受損害最為嚴重的一類, 產生原因非常清楚, 認定起來也比環境難民要明確, 氣候難民先于環境難民進行保護并無不可, 這也可以作為對環境難民保護的一種探索。

  其次, 責任主體不明確。“污染者付費”原則在應對氣候難民問題上存在很多無法解決的問題。筆者認為, 各國都是氣候難民保護的責任主體!稓夂蜃兓蚣芄s》確定了氣候變化損害預防義務, 《京都議定書》更是為締約國確定了具體的減排義務。一國溫室氣體排放超標意味著要么是國家不作為, 要么是監管存在過失。因此, 可以通過追溯違反公約超標排放的國家來確定哪些國家需要對氣候難民的產生承擔國家責任。問題在于沒有超標排放的國家以及未締約國家的責任如何確定, 還有部分國家在簽署《氣候變化框架公約》時, 對氣候變化引致的國際責任條款提出了保留。對于這類國家, 在發展過程中均曾經排放了大量溫室氣體, 雖然滿足了行為的不加禁止○11, 但是由于引起了氣候難民這類損害結果, 即使不會觸發國家責任, 也需承擔公平正義要求下的國際損害責任。就氣候難民的本國而言, 應當積極采取措施防止狀況惡化, 然而目前氣候難民及其本國過度依賴于國際社會的援助, 造成了救濟主體最重要一環的缺失。對氣候難民本國以外的國家, 氣候難民保護義務問題始終沒有得到國際社會專門的討論, 僅在《坎昆適應框架》中提及鼓勵各國對因氣候變化導致的遷移實施相關措施以增強理解、協調和合作,F狀是氣候難民在入境時遭到很多國家的拒收, 部分氣候難民通過非法的途徑入境之后遭到驅逐。

  最后, 救濟途徑缺失,F行的國際立法使得司法救濟困難重重。若是申請氣候變化損害賠償, 則必須證明一國的排放溫室氣體行為與另一國的氣候惡化存在因果關系, 這一舉證責任對原告來說確實有點強人所難。若是申請氣候難民身份, 則缺乏合適的國際立法支持。如前文所述, 氣候難民可適用的依據基本都規定在人權法中, 而人權法的法律約束力較弱, 想要以此獲得難民身份非常困難。難民地位申請耗時較長, 這一過程對于氣候難民來說本身就是一種考驗。在實踐層面, 想要得到難民署的救濟也是非常困難的事情。目前, 難民署的保護對象主要是公約難民以及無國籍者、國內流離失所者等章程難民, 已經顯得力不從心。難民署資金需求是一個驚人的數字, 資金來源除了少部分由聯合國撥款之外, 大部分靠的是各國認繳, 各國顯然沒有如此之高的積極性。即使納入了難民署的保護對象, 難民署的行動很大程度上依賴于國家的配合, 這就使得難民署被束縛住了手腳, 難有大作為。

  三、完善氣候難民保護的對策

  (一) 通過國際立法對氣候難民做出統一界定

  各國應正視氣候難民的存在, 進行統一的界定, 并明確其應享有的權利。學界提出修改原公約和訂立新公約兩種方式。簡單修改原公約, 在難民的產生原因中加上氣候因素的確是最簡單的定義方法, 但的確會破壞原公約的體系。氣候難民畢竟與公約難民具有不同的特點, 在實施過程中, 保護措施也不宜完全相同。就實踐層面而言, 目前難民署的資金、人員等條件也限制了氣候難民的保護力度達不到與公約難民等同。因此, 單獨訂立關于氣候難民問題的國際公約相比之下是最好的方式。

  關于氣候難民的國際公約中應當明確為該群體定義并界定具體的認定方法、流程、制度, 列舉其享有的各項權利。結合現行的國際公約, 氣候難民具有的權利主要應包括生命權, 健康權, 食物、淡水權, 財產權等等。同時也應注意保護團體的傳統文化習俗。最為重要的是, 公約中最好可以適當設定各國接收氣候難民的義務。目前, 接收難民與否主要靠國家自由裁量, 這就意味著, 接收氣候難民是一種道義上的救助。在這一現狀下, 即使有公約對氣候難民的具體權利做出了詳細的規定, 也無法落到實處。明確了各國的接收義務, 氣候難民的保護才能真正得到完善和保障。

  (二) 建立氣候難民問題的預防機制

  氣候變化牽一發而動全身, 各國應具有責任意識自覺加強國內環境保護和減排, 避免國內環境惡化蔓延至周邊國家形成全球性氣候問題?梢杂喠鴥确ㄏ拗茰厥覛怏w的排放, 落實相關國際條約規定的責任。同時也要做出應對氣候變化的計劃, 包括預判產生氣候難民后的救濟措施。不到萬不得已, 氣候難民問題應優先在發生國得到安置。接收國也應做出一系列的準備, 預防民族間的敵對和騷亂。

  國際上也要加強合作, 進一步落實現行國際公約的減排目標, 逐步推進締結更多國際公約!栋屠鑵f定》是應對氣候變化里程碑式的文件, 其中的棘齒機制規定各國應不斷進步, 并進行每五年一次的定期盤點, 這就使得該協定具有長期的可行性。另一方面, 《巴黎協定》也對共同但有區別的責任原則進行了進一步落實, 發達國家開展率先減排并絕對量化, 并為發展中國家提供資金和技術支持。這一格局平衡了各方關切, 有利于全球范圍內的合理減排, 體現了最廣泛的參與度?梢哉f, 只有世界各國通力合作, 才有可能突破溫室氣體排放與經濟發展矛盾關系的瓶頸, 而《巴黎協定》就是現階段最好的指導原則。

  (三) 建立氣候難民保護的國際合作機制

  一方面, 可以締結雙邊或多邊條約為氣候難民提供庇護。氣候難民一般會遷移到鄰近的發達國家生活。毗鄰國家之間有密切的經濟和政治往來, 通過締結雙邊或多邊條約來保障氣候難民的權益是切實可行的, 新西蘭為這一模式提供了典范。新西蘭為給圖瓦盧、基里巴斯發放移民配額, 通過了一種叫做“太平洋島嶼國家簽證類別”的獨特移民類型○12, 雖然每年的名額很少且對申請者有諸多的限制條件, 但確實是解決氣候難民安置問題的一個好方法。除了永久性的移民, 新西蘭還為太平洋島國提供了一些短期勞工移民名額, 能夠從事季節性工作的難民可以通過申請季節性工作簽證在新西蘭居留7至9個月不等, 到期后還可申請延長。當然, 氣候難民也應努力提升適應能力, 本國可以開展培訓提升職業技能, 這樣有助于申請移民。

  另一方面, 應通過建立氣候難民保護組織, 設立氣候難民救濟基金等方式為氣候難民提供專門保護。南非德班氣候大會上已經啟動了綠色氣候基金, 《坎昆協議》中也規定了基金的管理方法, 即世界銀行管理三年之后, 由專門的委員會管理。將該基金中的一部分資金和人員用作氣候難民的專項保護是可行的措施, 實施起來也比建立新的基金更加快捷。亦可建立新基金, 擴大資金的籌集面, 國家、國際組織和個人都可以自愿進行捐助, 當然也要按照共同但有區別的責任原則強制各國繳納一部分資金。對于氣候難民的認定、募集管理資金, 落實各國責任, 監督各國保護狀況, 宣傳氣候難民保護, 應由專門的組織進行?梢岳矛F有的國際環保組織, 也可以建立新的國際組織, 這可以使氣候難民的保護得到很大程度的推進。

  參考文獻
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  [4]史學瀛, 劉晗.氣候移民的國際法保護困境與對策[J].南開學報 (哲學社會科學版) , 2016 (6) :68-77.

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    韓段琪瑞.論氣候難民的國際法保護[J].法制博覽,2018(12):4-6.
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