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黃金市場的反洗錢監管與國際比較

時間:2020-01-22 來源:上海金融 作者:吳潔,石龍 本文字數:8405字

國際投資學論文參考閱讀6篇之第三篇:黃金市場的反洗錢監管與國際比較

  摘要:本文認為黃金的固有物理特點、硬通貨屬性、現金交易特征、龐大交易量以及交易匿名化特征等均是黃金市場存在洗錢風險的原因所在。研究FATF相關建議指引及國外黃金市場反洗錢監管經驗發現,明確的反洗錢義務主體范圍、全面的反洗錢義務要求、詳細的洗錢風險指引、實時公正的監督機制、嚴格的犯罪懲戒制度等是反洗錢工作順利開展的重要保障。在此基礎上,對我國黃金市場反洗錢工作展開調研,總結了當前工作經驗和不足,并建議:強化黃金市場反洗錢意識,加快出臺我國黃金市場洗錢風險指引,尤其需關注場外交易市場洗錢行為,加強與執法部門協調合作防范化解重大金融風險。

  關鍵詞:黃金市場; 反洗錢監管; 國際比較;

  近年來,隨著金融領域"去杠桿、強監管、防風險"的深入推進,監管部門密集出臺多項政策,持續加強對金融機構的反洗錢和反恐怖融資監管。與此同時,國際權威反洗錢組織金融特別行動工作組(FATF)于2018至2019年對我國開展第四輪反洗錢和反恐怖融資互評估,特定非金融行業的反洗錢工作情況是此次互評估的一項重要內容。為貫徹落實十九大精神,打好防范化解金融風險攻堅戰,切實防控洗錢風險,進一步提升特定非金融行業反洗錢工作的有效性,本文聚焦黃金市場反洗錢監管的國際經驗,結合我國黃金市場反洗錢工作現狀,提出進一步完善相關工作的建議。

國際投資

  一、黃金市場洗錢風險分析

  黃金市場洗錢,是指借助于黃金的開采、冶煉、加工、貿易和回收等環節,經過處置階段、離析階段和融合階段,掩蓋犯罪所得及其收益,將非法資金合法化的行為。黃金的固有物理特點、硬通貨屬性、現金交易特征、交易量大以及交易匿名化特征等均是黃金市場存在洗錢的主要原因。

 。ㄒ唬S金的固有特點為洗錢提供便利

  首先,黃金具有硬通貨和商品的雙重屬性,全球范圍普遍接受,且流動性較強。作為國際貨幣,黃金的交易和流通可發生在銀行系統之外,相比其他金融資產和交易媒介,具有隱秘性特點,可避免在金融系統內留下資金交易痕跡,較難追溯上下游聯系。其次,黃金及黃金制品有體積小、價值高、便于藏匿的特點,能便捷地轉換為現金或其他資產。再次,有些國家的社會文化影響了國民偏好,居民熱衷于儲藏黃金及黃金制品,需求量大且穩定,黃金交易不受地域影響。這些特點都是吸引犯罪分子利用黃金洗錢的重要緣由。

 。ǘS金市場洗錢的隱蔽性強

  黃金交易的資金量大,從開采、銷售到回收各階段均存在洗錢風險,且洗錢活動不易被察覺,反洗錢監管難度高。開采端,大型黃金主產地的黃金生產規?蛇_數十噸,即使是幾千萬價值的黃金買賣也較難引起關注。目前市場上還存在眾多小型、零星黃金礦違法開采的現象,洗錢分子可勾結違法礦主購買黃金,變黑錢為黃金,再帶往國外或通過國內黃金交易市場出售變現,完成黑錢洗白的全過程,為犯罪分子利用黃金洗錢提供了便利。交易端,黃金涉及的資金量大且交易頻繁,洗錢資金滲入其中較難監測,常常出現交易資金量與真實黃金交易量不匹配的情況。犯罪分子以交易黃金為名,實則劃轉資金并試圖規避反洗錢監測;厥斩,黃金回收市場多而雜,很難識別回收對象、回收金來源和回收金等級,回收金價值評估標準的缺失也是黃金回收市場藏匿洗錢犯罪的重要原因之一。

 。ㄈS金場外交易市場多為匿名交易

  目前我國黃金場外交易缺乏有效的管理約束,經銷商雖然被納入反洗錢義務主體范圍,但在利益等因素驅動下,經銷商沒有動力也不愿意要求客戶提供身份資料,擔心過多的盤問和記錄會丟失客戶。從而,客戶可通過各種渠道匿名購買金條及黃金制品,犯罪分子持有黑錢可在各個經銷商處分批購買黃金且不留痕跡。由于缺乏有效的客戶身份識別手段,黃金行業洗錢風險增加。

 。ㄋ模┈F金交易方式暗藏洗錢隱患

  上海黃金交易所是目前國內唯一的黃金場內現貨交易市場,采取會員制管理,交易所的交易費用相對較高,且入會門檻和要求比較嚴格。不少企業選擇場外市場交易,主要因為:一方面可規避高昂的交易費用;另一方面,場外市場仍可采用現金結算方式進行交易,靈活便捷。犯罪分子可使用現金在零售市場購買黃金制品,再尋找渠道變現,進而完成整個洗錢流程,這也是其熱衷于黃金場外市場洗錢的重要原因之一。

 。ㄎ澹S金線上交易模式助推洗錢風險的產生

  伴隨著互聯網金融的發展,黃金零售、電子黃金、黃金掛鉤的理財產品等業務逐步呈現"線上"交易趨勢,新技術與傳統金融融合的同時,洗錢風險也相應凸顯。尤其是互聯網平臺良莠不齊,部分平臺的主體資格和經營模式存在諸多不規范之處,受利益驅動的影響,客戶身份識別、交易監測的工作意識和主動性不強,存在較大風險漏洞。

  二、國外黃金市場反洗錢監管經驗借鑒

  FATF在《四十項建議》中將貴金屬交易納入特定非金融行業范疇,要求貴金屬交易商及其客戶的現金交易達到或超過規定交易金額1時,要履行客戶盡職調查、交易記錄保存以及報告大額交易的反洗錢義務。FATF于2015年7月發布《黃金行業洗錢和恐怖融資風險報告》,分析了黃金行業洗錢風險存在的原因,梳理行業各環節的洗錢渠道,并對反洗錢監測指標提出初步指引。

  本文選取較好執行了FATF標準的美國、比利時和瑞士為代表,這些較早開展特定非金融行業反洗錢工作的國家,構建了相對完善的法律法規體系,對我國開展黃金市場反洗錢工作有一定的借鑒意義?偨Y其在黃金市場的反洗錢監管經驗主要有幾個方面:明確的反洗錢義務主體范圍,全面的反洗錢義務要求,詳細的洗錢風險指引,實時公正的監督機制,嚴格的犯罪懲戒制度等。

 。ㄒ唬┟鞔_的反洗錢義務主體范圍

  2005年,美國FinCEN2出臺《臨時最終規則---關于貴金屬、寶石、珠寶行業經銷商的反洗錢方案》(以下簡稱《規則》),對于貴金屬、寶石、珠寶行業的反洗錢監管制定了詳細的實施細則。2008年,FinCEN發布《風險評估指引》(以下簡稱《指引》),針對《規則》中部分內容作進一步解釋,對風險評估工作提出細化指導意見。

  《規則》將貴金屬、珠寶行業的反洗錢義務主體確定為經銷商,要求每個新列為反洗錢義務主體的經銷商在6個月內建成反洗錢監測系統。經銷商界定標準為:上一納稅年在美國境內購買且銷售至少50000美元涵蓋商品3,或總收入中超過50000美元來源于經銷涵蓋商品的人員!兑巹t》和《指引》中進一步明確反洗錢義務主體范圍:一是工業設備和儀器中含有的貴金屬、珠寶等不屬于涵蓋商品范疇,FinCEN認為由于該類涵蓋商品不構成工業設備價值的主要部分,涉嫌洗錢和恐怖融資的可能性較低。二是設定交易門檻,框定50000美元以上交易規模的經銷商為義務主體,其他小規模交易商和個人收藏愛好者不納入義務主體范圍。三是強調買賣活動必須發生在美國境內,即要求經銷商在美國有真實的銷售行為。四是強調經銷商同時從事買賣業務,單純的"買"或"賣"均不屬于經銷商概念范疇。五是確定將部分零售商納入反洗錢義務主體范疇的標準。FinCEN界定零售商為在美國境內銷售涵蓋商品給消費者的人士:上一納稅年內,如果零售商從私人處購買價值超過50000美元的商品,則應納入反洗錢義務主體范圍;若上年度零售商僅出售超過50000美元的涵蓋商品,但未達到50000美元的購買量,則不需列為反洗錢義務主體。是否被納入反洗錢義務主體范圍取決于上年度的經營狀況,每年評估確定一次。六是典當行不被列入反洗錢義務主體范疇!兑幎ā访鞔_在聯邦或州法律框架下,正式注冊或有經營執照的典當行不被定義為經銷商,不需建立反洗錢系統。七是現金交易超過10000美元需上報大額交易報告。

  2010年,比利時在《防止利用金融系統洗錢和恐怖融資法》中,首次將黃金珠寶經銷商納入反洗錢義務主體范圍,明確規定了金融機構、從業人員和黃金珠寶經銷商的反洗錢相關義務。

 。ǘ┤娴姆聪村X義務要求

  比利時和美國在客戶身份識別、構建科學內控機制、組織反洗錢業務培訓等方面都做了明確規定。

  比利時要求按照《防止利用金融系統洗錢和恐怖融資法》規定,對四類客戶必須做好身份盡職調查和識別工作:一是頻繁交易客戶;二是單次交易或系列相關交易額度超10000歐元的臨時客戶;三是從事疑似洗錢或恐怖融資交易的客戶;四是重新識別客戶,即之前已識別,但當下對客戶的信息真實性有所懷疑的情況。此外,還要求對實際控制人開展客戶身份識別。

  美國要求義務主體按照《銀行保密法案》對防范洗錢和恐怖融資活動的要求,并結合自身業務特點、上下游客戶特征,積極構建反洗錢內控機制、流程等。義務主體需指派至少一名在公司有足夠權威的管理者兼任合規稽查員一職,負責反洗錢工作。是否需要配備合規專員取決于交易規模、交易復雜度和風險暴露程度。合規人員具體履行以下職責:在每日監測的基礎上,確保反洗錢系統的有效性;根據需要及時更新升級反洗錢系統;定期組織員工培訓;建立公正客觀的監督評價機制4.

  美國經銷商需按《銀行保密法案》的要求,定期組織員工培訓,組織學習如何挖掘和研判洗錢和恐怖融資線索。根據員工的具體工作內容和交易風險評估等級的不同,安排差異化的培訓內容和培訓時間,且要求根據反洗錢業務的變化及時更新培訓內容。學習主題包含但不限于以下內容:《銀行保密法案》的具體要求;什么是洗錢;如何洗錢;哪種行為和交易需引起關注;如何跟進監測可疑交易等。

 。ㄈ┰敿毜南村X風險指引

  美國FinCEN要求經銷商綜合考慮所有相關因素評定洗錢風險,需特殊關注的要素有:一是需結合商品品種、客戶、供應商、銷售渠道和地理位置等因素,判斷洗錢和恐怖融資風險;二是除與已有的客戶、供貨商以及受此規則約束的經銷商發生交易外,需重點監測新建立的交易關系;三是關注當前交易付款賬戶是否存在于洗錢和恐怖融資活動頻繁發生的地區。

  《指引》明確貴金屬、珠寶行業經銷商按《規則》要求對日常業務進行風險監測,尤其要重視與海外供應商的交易活動。由于海外交易呈現復雜和多樣化的特點,與國內交易有較大差異,應給予經銷商足夠的自由度和空間,并根據各自的業務特點,設計自定義的反洗錢監測系統。要求經銷商在評估交易風險水平時,應關注海外供應商和其所在司法管轄區域參與洗錢和恐怖融資的可能性和敏感度,綜合考量以下因素。

  一是供應商所在司法管轄區對洗錢和恐怖融資活動的監管力度!吨敢方ㄗh經銷商關注海外供應商是否被監管當局要求做到以下事項:建立反洗錢制度、流程和內控機制,判斷交易是否涉嫌洗錢和恐怖融資活動;履行客戶盡職調查職責;被要求上報或允許自愿上報可疑交易報告;上報大額現金交易報告;在交易前向行政當局報告可疑交易信息;制定政策和流程,及時終止可疑交易;設置合規專員崗位負責反洗錢工作的有效實施,定期更新反洗錢系統,組織員工培訓。

  二是供應商所在司法管轄區對洗錢者和恐怖活動融資者的監管力度!吨敢方ㄗh經銷商應關注:供應商所在地的行業準入門檻及審批要求;供應商所在地的行業合規監督機構運行情況。

  三是國際貿易中存在的可疑現象!吨敢方ㄗh經銷商著重關注國際貿易中存在的可疑現象:異常支付方式,比如頻繁使用現金交易、大量連號匯票、旅游支票、大額現金支票和第三方支付;供應商不愿意提供完整、準確的基本信息;與特定客戶頻繁發生異常交易活動,交易特征不同于一般交易等。

 。ㄋ模⿲崟r公正的監督機制

  美國監管機構要求經銷商定期開展對反洗錢系統的內部稽查工作,確保反洗錢工作按既定計劃進行。內部稽查頻率根據經銷商的銷售規模、交易復雜程度、業務特點以及風險評價過程中涉及的相關因素而定。在確保公司合規人員不參與稽查的前提下,該項工作可由內部員工或第三方承擔。美國反洗錢領域對此有一定爭議。有意見認為,獨立稽查的要求對于小企業是不公平的,他們的全體員工可能都直接參與了反洗錢工作,使得其不得不花費成本聘請外部機構參與督查。

  瑞士反洗錢工作取得卓越成績的重要原因之一也是建立了健全的反洗錢監管組織體系,包括行業自律組織和政府監管組織,其中政府監管組織履行職責的范圍更廣。依據2007年6月頒布的《金融市場監管法》,瑞士政府監管組織包括金融市場監管局和國家博彩局,其中金融市場監管局由原國家銀行委員會、原國家私人保險局和反洗錢監管局整合而成!督鹑谑袌霰O管法》的監管范圍涵蓋貴金屬和珠寶經銷商在內的所有金融中介,同時規定了金融市場監管局的運作職能,對違反法規的金融中介,監管局可采取審查調查、裁決判罰、停業整頓、沒收非法資金、吊銷牌照等強制手段,以及監禁和處以罰金等。

 。ㄎ澹﹪栏竦姆缸飸徒渲贫

  比利時對反洗錢的監管主要靠立法實現,反洗錢法律體系包括事前預防性立法和事后刑事立法。比利時刑法典規定:在知情情況下,收受、交易和參與運作管理非法資金,參與非法資金的藏匿、轉移等行為都屬于洗錢犯罪,按規定根據罪行輕重處以15天至5年不等的監禁,并處以相應罰款。當單次交易或系列相關交易金額超3000歐元時5,不允許使用現金支付,違反此規定將處以幾十萬甚至幾百萬的巨額罰款。

  瑞士曾經是洗錢犯罪的沃土,大量不法資金通過各種渠道涌入瑞士市場。伴隨洗錢活動呈現跨國趨勢,國內外要求瑞士政府加強反洗錢監管的呼聲越來越大。最終,瑞士于1990年3月修改了刑法,增加兩個與洗錢有關的罪名:洗錢罪和金融交易不盡職調查罪。根據瑞士刑法第305條第1款規定,洗錢罪是指行為人在知情情況下,故意掩蓋或幫助他人掩蓋違法所得的來源,或者阻礙監管機構對違法所得的調查和懲處的行為。違法所得包括貨幣資金、有價證券、珠寶黃金等一切有內在價值的不法資產6.根據瑞士刑法第305條第2款規定,金融交易中不盡職調查罪是指基于職業接受、保管、協助投資或轉移屬于第三方資產的行為人,未能盡職審查和辨別實際受益人的身份行為。其中,行為人是指任何接受、管理或協助投資資產的金融中介人,涵蓋了金融服務業中未受監管的領域,包括黃金珠寶商在內7.瑞士聯邦議會于1997年10月通過了《聯邦預防金融機構洗錢法》,對瑞士金融機構的反洗錢義務作出規定。根據該法律規定,金融機構工作人員無照經營、未盡職上報可疑交易的行為應受處罰,處罰金額為5萬至20萬瑞士法郎。

  三、我國黃金市場反洗錢工作現狀

  自2001年取消黃金統購統配政策以來,中國黃金市場經過十余年的迅速發展,經歷了"逐步放開-市場化-國際化"的過程,逐步形成了集現貨、期貨兩大場內交易所為主體,商業銀行賬戶金、寄存金及其他場外珠寶首飾零售、回收交易為補充的多層次黃金市場體系。2018年,上海黃金交易所黃金成交量6.75萬噸,同比增長24.35%,其中,黃金詢價業務成交4.56萬噸,同比增長99.57%;上海期貨交易所黃金期貨成交量3.22萬噸,同比下降17.22%;商業銀行在境內開展的各項場外黃金業務累計成交9312.77噸,同比增長15.34%.黃金現貨、黃金期貨和場外黃金交易已經逐步呈現三足鼎立之勢。2017年9月26日,中國人民銀行印發《中國人民銀行關于加強貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》(銀發[2017]218號,以下簡稱《通知》),這是我國首個針對特定非金融領域的反洗錢文件,它的出臺標志著特定非金融行業反洗錢工作在我國的正式落地實施!锻ㄖ方⒘宋覈S金市場反洗錢工作的基本監管框架。

 。ㄒ唬┵F金屬交易場所及交易商是反洗錢義務主體

  《通知》將從事的業務或者提供的服務涉及貴金屬現貨交易的貴金屬交易場所(以下簡稱交易場所)以及在其場所內從事貴金屬現貨交易的貴金屬交易商(以下簡稱交易商)確定為反洗錢和反恐怖融資的義務主體,要求其履行包括但不限于以下內容的義務:一是構建與其風險水平相適應的內控機制及風險防控措施;二是勤勉盡責開展客戶身份識別;三是妥善保存客戶身份資料和交易記錄;四是及時上報大額和可疑交易報告;五是實施涉恐人員名單監控措施;六是原則上應采取非現金方式進行交易。

 。ǘ┝x務主體應構建可疑交易監測指標體系

  交易場所及交易商的業務特點多樣,需按照實際情況開展個性化的反洗錢工作,包括構建差異化的可疑交易監測指標、提高人工識別和研判能力等。目前,上海黃金交易所按照相關規定要求,正在積極構建符合交易所特點的可疑交易監測模型和系統,對可疑交易進行跟蹤、研判和上報。但目前,交易商的反洗錢工作開展比較滯后,監管機構正密切關注,督促交易商盡快制定反洗錢內控機制,按要求及時上報大額和可疑交易報告,不斷提升反洗錢工作的合規性與有效性。

 。ㄈ┮苑乾F金交易方式有效防范風險

  《通知》要求,交易場所及交易商在提供服務或開展業務時需采取銀行轉賬方式,且銀行賬戶必須與交易者同名,嚴格防范犯罪分子利用黃金買賣交易和退貨退款等名義轉移資金行為。遇到確需使用現金支付的特殊情況時,《通知》要求客戶當日單筆現金交易或有明顯關聯的現金交易累計達到人民幣5萬元(含5萬元)以上或外幣等值1萬美元(含1萬美元)以上的,應在交易發生之日起的5個工作日內向人民銀行報送大額交易報告。

  盡管已建立了一些初步監管體系,但場外交易市場的洗錢風險尚存。在貴金屬的場外交易市場中,部分零售商以不開發票為條件,采取優惠讓利的方式吸引客源,客戶也會為獲得優惠不索要發票,導致真實營業額無據可查。此外,現金交易的資金來源和去向都較難追溯,增加了黃金場外市場反洗錢監測分析的難度。同時,互聯網黃金交易方式日益多樣化,商家為搶占市場,對客戶身份識別工作的認識不足,主動性較低,在客戶信息采集和交易記錄保存等方面尚處于空白階段,存在一定洗錢風險。

  四、完善黃金市場反洗錢工作的相關建議

 。ㄒ唬┏珜"風險為本"理念,強化黃金市場反洗錢意識

  我國特定非金融行業反洗錢工作相比發達國家而言比較滯后,行業內的反洗錢動力不足,從業人員對反洗錢的認知較低。建議人民銀行與黃金行業相關管理部門互相協作,有效形成監管合力,督促各義務機構嚴格落實反洗錢的各項政策要求。各義務機構要加強反洗錢政策宣傳和培訓,充分認識到反洗錢工作和業務工作相存相依、互相保障、互相促進的關系,不斷提高從業人員的反洗錢意識。

 。ǘ┓e極推進、分類指導,加快出臺我國黃金市場洗錢風險指引

  借鑒國際經驗,深入開展調研,基于我國黃金市場反洗錢工作特點,在兼顧行業發展需要和市場自身運行特點的基礎上,盡快推出我國黃金市場洗錢風險指引,逐步構建符合我國黃金市場發展趨勢和國際市場標準的反洗錢監管體系。同時,對義務主體進行分類指導,逐步建立健全洗錢風險防控機制,并根據其業務特點,允許、鼓勵義務主體發揮主觀能動性,在原則框架內設計符合自身特點的細化標準和技術手段。

 。ㄈ┟芮嘘P注場外交易市場,防范和化解重大金融風險

  加大對場外交易市場的監管力度,推動相關主體按要求做好客戶身份識別和信息采集工作,監測客戶異常交易并上報大額交易報告和可疑交易報告等工作,嚴控新業態引發的洗錢風險,促進線上線下、場內場外同步規范發展。同時建議限制場外交易現金使用額度,嚴控資金走向,防范和化解重大金融風險。

 。ㄋ模┘訌娕c執法部門協調合作,重點防控跨市場、跨產品、跨機構的洗錢風險。

  積極發揮反洗錢工作部際聯席會議作用,加強人民銀行與公安、海關、稅務以及黃金生產主管部門等的合作,積極防控跨市場、跨產品、跨機構的洗錢風險。

  參考文獻
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  注釋
  11建議22和23釋義:規定金額是指貴金屬和珠寶交易商涉及的現金交易達15000美元(歐元)。
  22 Fin CEN(The Financial Crimes Enforcement Network)是美國的金融情報機構,成立于1990年,隸屬于美國財政部。
  33 《規則》規定:珠寶、貴金屬、寶石及其成品構成了行業涵蓋商品,其中的成品界定為:包含但不限于珠寶、錢幣和古董,且其50%以上價值來源于其中的珠寶、貴金屬或寶石。需要注意的是,涵蓋商品不包括被納入工業用途的含有珠寶、貴金屬和寶石的機械或設備。
  44 《規定》并未指明要求第三方監督機構的參與,但要求評價結果客觀公正,主要評價合規專員對風險判斷的準確度、開展培訓的頻率等。
  55 2012年出臺政策規定,在價值超過5000歐元的黃金買賣交易中,不得使用現金進行交易,2014年后又將這一限額調降至3000歐元。
  66 Riccardo Sansonetti(1998), Switzerland:Legislation to Combat Money Laundering, Journal of Money Laundering Control, Vol.2, Issue:1, 85.
  77 Riccardo Sansonetti(1998), Switzerland:Legislation to Combat Money Laundering, Journal of Money Laundering Control, Vol.2, Issue:1, 85.

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