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我國食品安全監管法制不足與改善措施

時間:2020-03-16 來源:江西廣播電視大學學報 作者:潘宇靖 本文字數:9238字

  摘    要: 食品安全是重要的民生問題,是人類生存和社會發展的保障。近年來,我國食品安全事故頻繁發生,對社會和諧穩定、經濟發展和國家形象造成了巨大影響,也引發了人們的普遍關注。因此,必須認清和明確當前我國食品安全監管法律制度存在的問題,適當借鑒歐美發達國家的食品安全監管法律制度,并結合我國現階段的具體國情,完善我國的食品安全監管法律制度,從而促進我國食品安全法治化建設,最大程度地保障廣大人民群眾的身體健康,促進經濟發展,維護社會和諧穩定。

  關鍵詞: 食品安全監管; 法律制度; 問題; 借鑒; 完善;

  改革開放四十多年來,我國的經濟迅猛發展,人民群眾的生活水平也在不斷提高,同時人民群眾對食品的要求也越來越高,不僅要“吃飽”,更要“吃得好”“吃得安全”“吃得放心”。但是,當前我國的食品安全問題層出不窮,突出表現為食用農產品的化肥農藥殘留問題、食品添加劑或其他違禁化學制劑的違規和超量使用問題、水土污染導致有害物質超標問題、劣質原材料的使用問題等。目前,形形色色的食品安全問題日益成為困擾人們的生活難題,而食品安全問題和食品安全監管法律制度密切相關。目前,我國已經建立相關的食品安全監管法律制度,但仍然存在許多不足之處。歐美發達國家對食品安全監管問題的研究起步較早,現今已經基本建立起一套相對較為完善和成熟的食品安全監管法律制度,對我國有著重要的借鑒意義。應當看到,食品安全問題的出現,不僅與國家的發展階段有關,而且也與監管方面尚不夠完善的法律制度有關。完善食品安全監管法律制度是解決食品安全問題的有效途徑,然而,食品安全問題錯綜復雜,完全解決任重道遠。

  一、食品安全監管概述

  對食品安全監管的法律制度進行研究,首先應當了解食品安全監管的相關基本問題。以下從食品安全監管的概念、我國食品安全監管法制化的歷史沿革和我國食品安全監管的必要性等三個方面進行闡述。

  (一)食品安全監管的概念

  在明確食品安全監管的概念之前,有必要先厘清食品安全的概念。食品安全的概念并非一成不變,而是隨著社會經濟的發展和生活水平的提高相應發生變化。隨著時代的發展進步,人們對食品安全的要求和界定標準也越來越高。目前,學界對“食品安全”仍沒有統一的界定,聯合國糧食及農業組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)將食品安全(Food Safety)的概念界定為“食品安全是指所有慢性和急性的危害,可使食物給消費者帶來健康傷害”?梢,食品安全的核心在于健康,它和產品的質量或營養存在本質區別,因而不能等同。

  食品安全監管有廣義和狹義之分。廣義的食品安全監管,是指以有關國家機關、社會組織或公民為主體,對食品的生產者和經營者等進行的監管,這種監管主體廣泛、民主性突出;狹義的食品安全監管,是指以政府有關部門為主體,依職權和法定程序進行的具有直接法律效力的監管,它以公權力為依托,對食品流轉的各個環節進行全程監管,具有較高的權威性和效力。[1]聯合國糧食及農業組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)將食品安全監管定義為:“由國家或地方政府機構實施的強制性管理活動,旨在為消費者提供保護,確保從生產、處理、儲存、加工、直到銷售過程中的食品安全、完整并適于人類食用……”。

  (二)我國食品安全監管法制化的歷史沿革

  我國食品衛生法制化管理始于上世紀50年代,當時國家頒布施行了一些與食品衛生相關的單行法規。21世紀初,食品安全問題頻發,實踐中“立法打架”“機構打架”“管理打架”“標準打架”等問題逐漸顯現,各個機構之間推諉扯皮,可謂是“各吹各的號、各唱各的調”,出現了“六七個部門管不住一頭豬”“十幾個部門管不了一桌菜”的亂象。層出不窮的食品安全事故引起了黨中央、國務院的高度重視,也加快了全國人大及其常委會的立法步伐,以期通過立法對食品安全問題加以解決。2009年,《食品安全法》正式頒布施行,確立了“以分段監管為主、品種監管為輔”的監管體制,很大程度上解決了食品安全監管立法空白的問題。隨著經濟的發展和社會的進步,食品的種類和生產銷售途徑等都發生了變化,舊的立法已經不能完全滿足實踐的需要。2015年,全國人大常委會對《食品安全法》進行修訂,通過了新的修改法案,該次《食品安全法》的修改幅度很大,新增條款繁多,涉及的產業環節也較為復雜,并對食品安全監管問題進行了明確規定,號稱“史上最嚴”,即擁有最嚴謹的標準、最嚴格的監督、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責。[2]2018年,全國人大常委會再次對《食品安全法》作出修改,但該次修改主要是為了配合國務院機構改革,對實質內容的改動不大。此外,值得一提的是,國務院還于2009年制定了《食品安全法實施條例》,對《食品安全法》的相關內容予以細化,并于2019年第二次修訂通過。
 

我國食品安全監管法制不足與改善措施
 

 。ㄈ┪覈称钒踩O管的必要性

  1. 食品安全事故頻發需要對食品安全進行監管

  近十余年來,我國的食品安全事故頻發,諸如奶制品添加三聚氰胺、生豬注射瘦肉精、利用非食品原料煉制地溝油、上海染色饅頭、假羊肉和假鴨血,不一而足。食品安全問題接連不斷,引發了公眾對我國食品安全現狀的擔憂以及對食品安全監管部門的強烈質疑,食品安全也日益成為社會的焦點問題。食品安全與公眾的身體健康直接相關,對食品安全進行監管,是保障人民群眾身體健康,增進人民群眾福祉的重要舉措。

  2. 經濟社會發展需要對食品安全進行監管

  人民群眾是構成國家的基本元素,而“民以食為天、食以安為先”,人們的生活離不開食物,食品安全問題可以說是最基本、最重要的民生問題。近年來,頻發的食品安全事故讓眾多本土消費者對我國的食品安全極度不信任,從而更傾向于購買進口食品或尋找海外代購,久而久之可能就會導致本土企業的市場份額下滑。我國是工業制造大國,頻發的食品安全事故使得我國的食品安全形象嚴重受損,損害了我國的國家聲譽,不利于我國國際地位的穩固與提升。對食品安全進行監管,不但能夠提升本土消費者的積極性,拉動本土企業的發展,而且有利于增強政府公信力,提高我國的國際競爭力和國際地位,使中國制造走向世界。

  3. 信息不對稱性需要對食品安全進行監管

  信息不對稱性,是指在交易市場中,通常出售商品的賣方所擁有的產品信息要多于購買產品的買方,即買賣雙方所擁有的產品信息是不對稱的,[3]典型如汽車市場、勞動力市場。食品經營者大多是逐利的商人,其目標在于追求利益,而且在交易過程中,食品經營者往往掌握更多的財富和資源,消費者處于劣勢地位,即使法律明確了企業的信息披露義務,但消費者可獲得的信息遠遠不足,要克服信息不對稱性的弊端,對食品安全進行監管尤為重要。

  二、我國食品安全監管法律制度存在的問題

  在對食品安全監管的基本內容進行闡述后,應當明確當前我國食品安全監管法律制度存在的問題,如食品安全監管體制不健全、食品安全監管法律規定和標準體系不完善、食品安全法律責任落實不到位,等等。

  (一)食品安全監管體制不健全

  1. 以政府為主導,忽視社會力量

  我國的食品安全監管主要依靠政府的力量,沒有建立相應的公眾參與制度,但食品安全問題專業性強、牽涉面廣、紛繁復雜,單純依靠政府監管遠遠不夠,新聞媒體、消費者和專家學者等社會力量不容忽視。我國雖然確立了食品安全有獎舉報制度1,但是該制度的配套法規不夠完善,如何舉報、如何處理以及對舉報人的相應保護都沒有明確詳盡的規定,公眾在發現食品安全問題后也往往因為不知道如何舉報、害怕打擊報復等望而卻步。此外,行業協會作為行業自律的重要手段,在擬訂行規行約、職業道德準則方面并沒有發揮其應有的作用!妒称钒踩ā吩谑称钒踩L險評估以及國家標準制定中引入了專家委員會2,由其提供更為專業的意見,但對專家委員會的意見如何處理卻沒有明確規定。在現實中,食品安全監管仍然是政府部門“一家獨大”。

  2. 分段監管和多頭監管效率低下

  《食品安全法》和《食品安全法實施條例》設立食品安全委員會作為最高協調部門3,統一領導、組織、協調食品安全監管問題,由衛生、農業、質監、工商、食藥監等五部門分工負責、互相配合,共同進行食品安全監管。大多數種類的食品由五部門中的不同部門分別負責對其生產、流通等不同環節進行監管(例如,原來由質監負責生產環節的監管、工商負責流通環節的監管),而個別特殊種類的食品則由某一部門獨立監管。至此,我國確立了“以分段監管為主,品種監管為輔”的監管模式,也即前文所提及的,由多部門分工負責、互相配合,共同完成食品安全監管工作。此后,隨著國務院“大部制”改革的推進,我國將原質監、工商、食藥監三個部門合并為市場監督管理部門,實現了“三部門合一”,但機構改革后,仍有衛健、農業農村和市場監等三部門共同進行食品安全監管4。食品安全監管是一個有機連續的過程,這種分段監管模式將監管鏈條人為割裂,導致交叉監管、重疊監管、監管盲區等的出現,有的環節多個部門進行監管,有的環節卻出現“無人管”的現象。此外,多頭執法導致各部門職責不清,在食品安全監管過程中往往由多部門會同處理某一問題,為追求部門利益化,各部門之間相互推脫責任,導致監管執法效率低下。就監管機構的設置來看,雖設立食品安全委員會作為食品安全的議事協調機構,負責統一協調食品安全監管問題,但其不具備垂直領導職能,幾乎沒有相應的約束力,不能真正發揮其最高協調機構的功能。加之有些監管部門的執法人員素質不高、能力不足、專業知識匱乏,這在基層執法人員中更為顯著。執法人員濫用權力、玩忽職守甚至收受賄賂,導致違法犯罪現象屢禁不止。

  3. 食品安全追溯和預警機制缺乏有效性

  在《食品安全法》和《食品安全法實施條例》中,我國明確引入了食品安全追溯和預警機制5,但由于起步較晚、情況復雜等原因,該機制的運行在實踐中存在著種種不足。當前,我國的食品安全監管部門主要包括衛健部門、農業農村部門和市場監部門,各部門之間缺乏有效的溝通,當食品安全問題出現時,各部門往往各自為政,食品安全風險信息得不到有效傳遞,或者發布的信息不一致,導致損失擴大,延誤最佳的解決時機。此外,追溯機制的建立和健全有賴于發達技術手段的支持,但我國的企業規模大小不一、兩極分化較為嚴重,并不是所有的生產經營者都能夠負擔得起追溯系統的技術費用,因而嚴重阻礙了追溯機制的有效建立和健全完善。

  (二)食品安全監管法律規定和標準體系不完善

  食品供應是一個連續的鏈條,食品安全監管也應是一個有機連續的過程,需要協調、系統、完整且具有可操作性的法律規定和體系提供有力保障!妒称钒踩ā纷鳛槭称钒踩牧⒎ê诵,其條文卻大多是指導性、原則性的規定,而且對各監管部門的職能劃分也還不夠明確清晰,各監管部門的具體職責和具體操作一般都由國務院制定相關文件另行規定,加之配套法規不能及時出臺和更新,導致在實踐中漏洞不斷。當前,雖有新修訂通過的《食品安全法實施條例》對《食品安全法》予以細化,但仍然還是不夠。再者,我國對于新興的網購食品、訂餐平臺的規范也不夠完善,相關的準入標準和監管問題不夠明確。此外,當前我國缺乏統一的食品安全標準,國標、地標、行標相互矛盾沖突,面對多樣化的標準,企業往往會手足無措。

  (三)食品安全法律責任落實不到位

  我國目前的食品安全法律責任分為民事責任、行政責任、刑事責任三類,其中以民事責任和行政責任為主,刑事責任的相關規定較少且立案標準高。民事責任中雖然規定了連帶賠償責任、懲罰性賠償等內容,但對于大型食品企業如同九牛一毛,遠遠達不到警示和懲罰作用。即使如此,企業也常常怠于履行自己的賠償責任,使得消費者的損害難以得到彌補。此外,執法部門在執法過程中偶有為違法企業保駕護航的情況發生,即便構成刑事犯罪,也經常以嚴厲的行政處罰代替。應當看到,低廉的違法成本是企業知法犯法、以身試法的重要原因,F有的法律制度對行政執法人員失職行為的處分力度較輕,且大多針對作為問題,但對行政執法人員不作為的問題卻很少規定,即便行政執法人員存在失職違法乃至于犯罪行為,也很少移送到監察機關和司法機關處理。

  三、域外食品安全監管法律制度的借鑒

  目前,世界主要國家食品安全監管的模式大體可以分為以下三類:第一,單一部門監管模式,即國家設立一個專職部門,由該部門全權負責對食品安全問題進行監督管理,如英國;第二,單一部門主導監管模式,即由多個部門一同負責食品安全監管工作,但國家設立一個主管部門,由該部門對食品安全監管問題進行統一協調,領導各部門統一進行食品安全監管,如加拿大;第三,多部門監管模式,即由多個部門共同負責食品安全監管問題,各部門之間各有分工,在職權范圍內各自負責相應的監管工作,如美國。以下將以美國和歐盟兩個具有完善成熟的食品安全監管法律制度的國家和組織為例,對域外食品安全監管法律制度進行借鑒。

 。ㄒ唬┟绹氖称钒踩O管法律制度

  美國的食品安全監管有著一套較為成熟的法律制度,對生產經營者、消費者、監管者的權利與責任都有全面、明確且具有可操作性的規定。美國在2011年頒布實施了《食品安全現代化法案》,該法案授予承擔大部分食品安全監管職責的美國食品藥品監督管理局(FDA)以更大的監管權力,同時對政府和企業的責任作出了更為詳盡明確的規定。企業一旦違法,則要被嚴厲懲處。違法成本的增加,在很大程度上減輕了食品安全風險。此外,美國的公眾參與制度彌補了政府監管的不足,它以信息透明為基礎,尊重公民的知情權,從立法到實施的每個環節都鼓勵公眾參與,使得法律制度更為民主與科學。美國采取“分部門、分類監管”的模式,一類食品由一個部門負責,包括從“農田到餐桌”的全過程監管,包括食品生產、加工、銷售等各環節,對存在爭議的食品由相關部門指定監管主體,保證了食品監管鏈條不被人為割裂,減少和避免了監管盲區的存在,明確了監管主體及其監管職責,以此防止各部門之間相互推脫責任,從而大幅提高了監管效率。[4]

 。ǘW盟的食品安全監管法律制度

  歐盟作為一個利益共同體,其各成員國均同意整合歐洲食品安全監管。上世紀90年代初,歐盟尚未成立獨立的監管機構,直至“瘋牛病事件”的發生,才實質性推動了歐洲食品安全監管市場的統一,形成了歐盟、各成員國、企業三個層面的監管治理格局。[5]食品跨越國家疆界在整個歐洲范圍內流動,食品安全監管也勢必會觸碰到不同國家的利益,為了綜合協調各方利益,在歐盟層面成立了歐洲食品安全局(EFSA)。歐盟在2002年制訂了《基本食品法》,這是歐盟食品安全監管的基本法規,同時,歐盟創設和完善了一系列食品安全的保障措施,包括食品安全追溯機制、快速預警機制、風險評估機制等。歐盟各成員國以《基本食品法》為框架,修訂國內法,促進了歐洲食品安全監管的長效、協調、統一。此外,快速預警機制要求歐盟各成員國將食品安全風險信息迅速報告歐盟委員會,由歐盟委員會轉達給其他成員國,并提供專業的處理建議,各成員國采取措施后再報告給歐盟委員會,使得食品安全風險信息能夠迅速發現并及時處理。歐盟貫徹以科學為基礎、重視風險的治理理念,堅持預防性原則,歐洲食品安全局(EFSA)根據食品科學專家的意見向各成員國提供具有科學性的建議,將可能存在的食品安全風險預先消除,使消費者的權益得到最大程度地保障。[6]

  四、我國食品安全監管法律制度的完善

 。ㄒ唬⿵娀“以預防為主、打擊為輔”的監管理念

  食品安全監管要秉持“以預防為主、打擊為輔”的理念,改“反應型”監管為“預防型”監管,改變“亡羊補牢式”的事后追查模式,堅持源頭治理,力求未雨綢繆、防范于未然,將食品安全隱患從源頭消滅。我國地域廣闊,各地食品生產經營者的分布和規模參差不齊,其中尤以中小生產經營者居多,無疑加大了源頭治理的難度。因此,更應該從基層執法抓起,以預防為主,嚴格食品安全監管,從源頭杜絕食品安全風險事故的發生。

  (二)完善食品安全監管的體制機制

  1. 政府監督為主,社會監督為輔

  我國實行以政府為主導的食品安全監管模式,然而食品安全監管是一個系統性的工程,不僅要有高效率的行政部門,還要動員全社會的力量來有效彌補政府監管的不足。目前,以美國為代表的發達國家基本都建立了相應的公眾參與制度,依靠消費者、新聞媒體、社會組織等對食品安全進行社會監督。公眾參與以信息透明為基礎,要發揮食品安全監管中的社會力量,就必須完善信息披露制度,以保障公民的知情權。[7]由于市場交易中存在信息不對稱,因此必須強制要求企業進行信息披露,建立企業信用標準體系,由公眾和輿論等對企業進行公開評價,接受社會監督。“陽光是最好的防腐劑”,政府部門的監管過程也要做到公開透明,不僅要保障消費者的合法權益,同時也要考慮到生產經營者的權益保護問題,還要為消費者和新聞媒體的社會監督提供相應的支持。此外,還要加強對公眾的食品安全宣傳教育,完善食品安全有獎舉報制度,鼓勵消費者舉報違法犯罪企業,并對舉報人提供充分有力的保護措施,防止違法犯罪分子對舉報人進行打擊報復;鼓勵各類媒體積極宣傳食品安全法律知識,曝光違法犯罪企業,充分發揮輿論監督的作用。

  2. 轉變分段監管和多頭監管的監管模式

  我國食品安全監管采用“分段監管為主、品種監管為輔”的監管模式,政出多門,職能分散,多個監管機構之間權力交叉重疊。多頭監管,職能分散,各部門之間互相推脫,逃避責任;分段監管,割裂了完整連續食品監管鏈條,容易出現監管空白,給不法行為者制造可乘之機。市場監督管理部門的組建,雖然在很大程度上消解了分段監管和多頭監管的弊端,但仍然沒有徹底改變當前還存在多個食品安全監管部門的現狀。實際上,可以考慮適當借鑒美國的監管模式,改食品安全監管模式為以品種監管為主,將食品按類別分別交由相應部門進行“從農田到餐桌”全程監管,一部門一管到底,主要由市場監督管理部門進行監管,但如果對某類食品的歸類發生較大爭議時,則由食品安全委員會指定某一部門進行監管。這樣就能夠明確職能主體,最大程度地減少監管盲區。應當說,食品安全委員會作為最高協調機構,其職能并不清晰,也缺乏相應的約束能力,因而應當擴大其職權,集中監管職能。

  3. 健全食品安全追溯和預警機制

  食品追溯機制能夠將現代化技術應用到食品安全監管當中,對食品進行標識,基本覆蓋食品產出到流轉的整個供應鏈條,做到各個階段無縫銜接,當出現食品安全問題時可以迅速找到問題出處,作出相應處理。食品可追溯依賴于現代化的信息管理技術,因而政府應當扶持和幫助中小型企業建立食品信息管理系統,同時督促大型企業嚴格按照食品流通的各個環節進行標識,以便在食品安全事故發生時第一時間追蹤到事故源頭,迅速處理,控制風險,避免風險擴散和損失增大。此外,我國可以考慮借鑒歐盟的食品安全預警機制,以食品安全委員會為中心,各監管部門將有關信息報告給食品安全委員會,再由食品安全委員會傳遞給其他部門,以此構建一個連接各方的食品安全信息網絡,使各監管部門之間的溝通更加快速有效。

  (三)健全食品安全監管的法律法規

  我國有關食品安全的立法數量雖然為數不少,但大多為部門立法,比較分散,彼此之間缺乏溝通協調,仍有交叉立法和重復立法的現象,銜接不夠緊密,矛盾沖突和立法漏洞依然存在,難以構成系統的食品安全監管法律體系。因此,必須健全我國的食品安全監管法律體系,修改或廢除不相協調的法律規定,加快監管配套法規的建設,形成完善的法律法規體系。法律體系中尤其要注意標準體系的完善,我國目前的標準體系包括國標、地標、行標,值得注意的是,行業標準制定沒有統一的標準,抵觸情況時有發生,導致標準體系混亂,企業在適用中有選擇性,往往會選擇較低的標準,因而應當加緊清理相互矛盾沖突的標準,增加更為嚴格統一的國家標準的比例,盡快彌補標準體系的漏洞,使標準體系協調一致。此外,我國的國際標準采用較少,不利于我國在國際市場上的競爭,在制定相關標準時應當酌情考慮增加國際標準的占比。

 。ㄋ模﹪栏衤鋵嵏鞣街黧w的食品安全法律責任

  食品安全監管部門要明確部門職責、做到有法可依、有法必依、執法必嚴、權責一致。為保證公正執法,要提高相關執法人員違法犯罪的監察力度和處罰力度,并由監察委對執法人員的行政不作為作出相應的政務處分。同時,要建立責任倒查追究制,嚴格追究失職瀆職監管人員尤其是執法部門“一把手”和分管領導的行政和司法責任。在當前的時代背景下,必須嚴格開展食品安全監管工作,決不可對違法企業姑息遷就;嚴格過程監督,增加違法成本;完善民事責任的懲罰性賠償,增加賠償數額,保證賠償執行到位;加大執法力度,嚴格追究食品安全違法行為,對違法企業的行政處罰絕不手軟;適當降低食品安全的刑事入罪標準,提升食品安全犯罪的處罰力度,完善行政責任與刑事責任的銜接,防止以罰代刑現象的出現。

  結束語

  食品安全與人民群眾的身體健康息息相關,食品安全法治化水平是衡量國家法治水平的重要指標。未來幾年乃至十幾年,食品安全仍然會是社會的焦點問題,因而解決食品安全問題勢在必行。但是,食品安全不等于零風險,食品處于復雜萬變的環境之中,一種食物從農田到餐桌需經歷的流轉環節,少則幾道、多則甚至可達幾百幾千道,這其中存在諸多不可控的因素,這些因素或已知或未知、或主觀或客觀,但人類自身的能力畢竟有限,食品安全不是指承諾零風險,而是最大程度地降低風險,將風險控制在可控范圍內。應當看到,食品安全問題的解決是一個繁復漫長的過程,不可能一蹴而就,但卻必須加以認真重視,做到嚴格監管,健全食品安全監管法律制度,從而最大程度地降低食品安全風險,保障人民群眾的身體健康,促進社會經濟的發展。

  參考文獻

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  注釋

  1參見國務院食品安全委員會辦公室《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》(食安辦[2011]25號)。
  2參見《食品安全法》第17條、第28條。
  3參見《食品安全法》第5條、《食品安全法實施條例》第3條。
  42018年3月13日,十三屆全國人大一次會議召開第四次全體會議,聽取國務委員王勇關于國務院機構改革方案的說明。國務院機構改革方案顯示,不再保留農業部、國家衛計委,新組建或重新組建農業農村部、國家衛生健康委員會。在國務院其他機構中,不再保留工商總局、質監總局、食藥監總局,組建國家市場監督管理總局。參見中華人民共和國中央人民政府網站:《關于國務院機構改革方案的說明》,http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm,2019-12-31。
  5參見《食品安全法》第42條、第95條、第100條、第102條;《食品安全法實施條例》第17條、第18條、第52條。

    潘宇靖.論我國食品安全監管法律制度的問題及其完善[J].江西廣播電視大學學報,2020,22(01):58-63.
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